La Europa de Bruselas y la Europa de los europeos

«L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait».

(Robert Schuman, Déclaration du 9 mai 1950)

Hay una distancia creciente entre la Unión Europea que sus instituciones están diseñando y la Europa que viven realmente sus ciudadanos y sus Estados miembros. No se trata únicamente de una diferencia entre Bruselas y las capitales nacionales. Es algo más profundo: la dificultad de conciliar una Unión que pretende asumir nuevas responsabilidades —defensa, seguridad, competitividad, energía, apoyo a Ucrania y transición tecnológica— con sociedades sometidas a restricciones presupuestarias, envejecimiento demográfico, presión fiscal y prioridades cada vez más diferentes.

Durante décadas, el proyecto europeo avanzó sobre una premisa relativamente sencilla: una mayor integración produciría más prosperidad, más convergencia y, con el tiempo, una mayor identificación de los ciudadanos con el proyecto común. Pero las condiciones que hicieron posible aquella Europa han cambiado.

La guerra ha regresado al continente, la relación transatlántica atraviesa una transformación profunda, China se ha convertido simultáneamente en socio comercial, competidor industrial y actor estratégico, y la seguridad energética ha adquirido una dimensión nueva. Al mismo tiempo, los ciudadanos se enfrentan a problemas mucho más inmediatos: vivienda, presión fiscal, pérdida de poder adquisitivo, envejecimiento y servicios públicos sometidos a una creciente presión.

La contradicción es evidente: Europa quiere asumir más responsabilidades precisamente cuando muchos de sus Estados miembros tienen menos margen para financiar nuevas obligaciones.

Más Europa, pero ¿con qué dinero?

La Comisión Europea está intentando adaptar la Unión a este nuevo contexto. La defensa y la seguridad, la competitividad industrial, la energía, la protección de las fronteras, la innovación tecnológica y el apoyo a Ucrania exigen recursos considerables.

Los gobiernos nacionales afrontan, sin embargo, una ecuación difícil. Tienen que aumentar el gasto en defensa sin dejar de financiar pensiones, sanidad, educación, infraestructuras y servicios públicos, todo ello dentro de unas reglas fiscales que vuelven a exigir disciplina presupuestaria.

Por eso, el próximo Marco Financiero Plurianual, correspondiente al período 2028-2034, será algo más que un nuevo presupuesto europeo. Será una expresión concreta de las nuevas prioridades de la Unión y de los compromisos que los Estados miembros estén dispuestos a asumir.

La cohesión entra en competencia

La política de cohesión continuará formando parte del presupuesto europeo. Pero su posición relativa puede cambiar.

Durante décadas, los fondos europeos fueron uno de los principales instrumentos de convergencia económica y territorial. Financiaron carreteras, ferrocarriles, universidades, empresas, innovación, formación y digitalización, transformando muchas regiones.

También generaron, en determinados países y administraciones, una dependencia considerable de la financiación comunitaria. Lo que debía ser un recurso adicional para acelerar la modernización terminó convirtiéndose, en algunos casos, en una pieza estructural de la capacidad de inversión pública.

El contexto actual es distinto. Defensa, seguridad, competitividad, energía, tecnología y Ucrania reclaman recursos que anteriormente podían dedicarse en mayor medida a la convergencia territorial.

La cuestión ya no es simplemente cuánto dinero recibirá cada país, sino qué espacio financiero quedará para la cohesión cuando las nuevas prioridades hayan sido atendidas.

El final de la excepcionalidad

A esta transformación se añade el final progresivo de la excepcionalidad financiera creada por la pandemia.

NextGenerationEU representó una innovación de enorme importancia: la Unión Europea recurrió a financiación común a gran escala en los mercados de capitales para financiar la recuperación. Pero no se trata simplemente de una gigantesca bolsa de subvenciones.

El mecanismo combina subvenciones y préstamos y está financiado mediante endeudamiento de la Unión. La deuda asociada a las subvenciones deberá ser atendida por el presupuesto europeo, mientras que los préstamos concedidos a los Estados miembros serán reembolsados por los propios beneficiarios.

Por tanto, una parte del dinero que durante estos años se ha percibido como financiación extraordinaria tiene detrás una obligación de pago futura.

En Portugal, el Plan de Recuperación y Resiliencia moviliza alrededor de 22.000 millones de euros y ha permitido acelerar reformas e inversiones que, en circunstancias normales, habrían necesitado mucho más tiempo. Pero el PRR es, por definición, un instrumento temporal. Y el tiempo de la excepcionalidad se está agotando.

La factura empieza a llegar

El reembolso de la deuda de NextGenerationEU comenzará en 2028 y se prolongará durante décadas. Esto significa que los futuros presupuestos europeos tendrán que atender simultáneamente las nuevas prioridades y los compromisos financieros adquiridos durante la pandemia.

Es una cuestión que merece mucha más atención pública. Cuando se anuncia un nuevo programa europeo, se habla normalmente del dinero disponible. Mucho menos se explica cuánto del presupuesto futuro estará comprometido en pagar decisiones tomadas anteriormente.

La innovación financiera de NextGenerationEU permitió responder a una crisis extraordinaria. Pero también creó una obligación común que limitará durante años el margen de maniobra del presupuesto europeo.

Ucrania y la nueva Europa de la seguridad

La guerra de Ucrania ha acelerado esta transformación.

El apoyo financiero, militar y político a Ucrania constituye ya un compromiso europeo de largo plazo. Al mismo tiempo, la guerra ha obligado a los Estados miembros a reconsiderar sus propias capacidades militares después de décadas en las que la defensa ocupó un lugar relativamente secundario en muchas prioridades presupuestarias.

El cambio tiene una consecuencia inevitable: la defensa competirá por recursos con otras políticas públicas.

Europa tendrá que decidir cuánto está dispuesta a gastar en seguridad y qué otras prioridades deberán acomodarse a esa nueva realidad.

Una Unión con intereses cada vez más diversos

La dificultad no es únicamente financiera. Los propios intereses de los Estados miembros están menos alineados de lo que a veces sugiere el discurso institucional.

Los países mediterráneos tienen preocupaciones específicas relacionadas con la inmigración, el Mediterráneo y la deuda pública.

Los países del Este tienen una percepción de la amenaza rusa diferente de la de buena parte de Europa Occidental. Los países industriales afrontan problemas distintos de aquellos cuya economía depende principalmente de los servicios. Los países mediterráneos tienen preocupaciones específicas relacionadas con la inmigración, el Mediterráneo y la deuda pública. Y las distintas culturas fiscales del Norte y del Sur producen posiciones diferentes sobre gasto común, transferencias y mutualización de riesgos.

La Unión necesita actuar conjuntamente, pero sigue estando formada por Estados con electorados, presupuestos, estructuras económicas y prioridades estratégicas diferentes.

Esta diversidad siempre existió. Lo que ha cambiado es la presión que ejercen simultáneamente sobre el presupuesto europeo.

La distancia entre Bruselas y los ciudadanos

A todo ello se añade un problema de percepción.

La arquitectura europea se ha vuelto extraordinariamente compleja. Comisión, Consejo Europeo, Consejo de la Unión, Parlamento, Eurogrupo, Banco Central Europeo y numerosas agencias e instrumentos financieros participan en un sistema que resulta difícil de seguir incluso para ciudadanos bien informados.

Las instituciones hablan de autonomía estratégica, resiliencia, competitividad, transición energética, soberanía tecnológica y defensa europea. El ciudadano suele experimentar Europa a través de cuestiones mucho más concretas: impuestos, energía, empleo, agricultura, regulación, inmigración, vivienda o poder adquisitivo.

No son necesariamente perspectivas incompatibles, pero existe una distancia evidente entre ambas.

Si Europa pretende asumir nuevas responsabilidades, tendrá que explicar no sólo qué quiere hacer, sino también cuánto cuesta, quién lo paga y qué prioridades tendrán que ceder espacio.

El problema de la dependencia

Para los países y regiones que han construido una parte importante de su capacidad de inversión sobre los fondos europeos, esta transición puede ser especialmente difícil.

El final gradual de la financiación extraordinaria obligará a recuperar una mayor responsabilidad nacional sobre las políticas públicas y las inversiones. Esto es particularmente relevante cuando los fondos europeos han financiado estructuras que generan costes permanentes.

Una infraestructura puede construirse con dinero europeo y después requerir mantenimiento nacional. Un sistema digital puede desarrollarse con financiación comunitaria y generar costes durante décadas. Un programa temporal puede crear obligaciones permanentes.

Aquí aparece uno de los principales riesgos: confundir la financiación de una inversión con la financiación de su sostenibilidad.

Los fondos europeos pueden ayudar a transformar una economía. No pueden sustituir indefinidamente a la capacidad financiera del Estado.

Una nueva relación con los fondos europeos

La próxima década obligará a muchos Estados miembros a replantear su relación con Bruselas.

Durante años, el debate se centró con frecuencia en cuánto dinero podía obtenerse de los fondos europeos. La pregunta relevante será cada vez más otra: qué puede mantenerse cuando ese dinero deje de estar disponible.

Una Europa obligada a elegir prioridades

La Unión Europea entra así en una etapa diferente.

No porque vaya necesariamente a abandonar la cohesión ni porque los fondos europeos vayan a desaparecer, sino porque ahora existen muchas más demandas sobre el mismo presupuesto: defensa, seguridad, Ucrania, competitividad, energía, tecnología, transición económica y cohesión.

Durante mucho tiempo, la política europea consistió en buena medida en distribuir recursos adicionales. En el nuevo contexto, tendrá que afrontar una cuestión más incómoda: qué prioridades financiar cuando no es posible financiar todas con la misma intensidad.

Esta será también una prueba para la relación entre las instituciones europeas y los ciudadanos.

La Unión tendrá que explicar mejor el origen de sus recursos, el coste de sus decisiones y las obligaciones que quedan para el futuro. Y los Estados miembros tendrán que asumir que los fondos europeos no pueden sustituir indefinidamente a sus propios presupuestos.

La cuestión central ya no es solamente cuánto dinero tendrá Europa.

Es qué Europa están dispuestos a financiar los europeos y qué prioridades están dispuestos a asumir para mantenerla.