Una Ley de amnistía que no aprueba el test democrático y el Tribunal de los Hermamos Marx 

División de opiniones e interpretaciones distintas sobre la resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que versa sobre el asunto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional. Más allá de interpretar y valorar el texto en cuestión -unos y otros nunca se pondrán de acuerdo-, resulta interesante releer el informe redactado por la Comisión de Venecia, institución consultiva dependiente del Consejo de Europa. Una Comisión que no valora ni juzga. Orienta. Alguna conclusión obtendremos de ello.  

Con data Estrasburgo 18 de marzo de 2024, la Comisión Europea para la democracia a través del derecho (Comisión de Venecia) publica el informe titulado Los requisitos del Estado de derecho en las amnistías con referencia particular al proyecto parlamentario ´Sobre la Ley Orgánica de Amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña´  (https://www.almendron.com › uploads › 2024/03). 

La comisión de Venecia -ahí está el mérito- explicita los requisitos de toda ley de amnistía que se redacte y apruebe en una/para una democracia. A saber:    

1. Legalidad. Supremacía de la ley. Las amnistías, ya sean adoptadas mediante leyes estatutarias, otras decisiones o leyes del parlamento o decisiones ejecutivas con o sin participación parlamentaria, deben cumplir con la Constitución. La constitucionalidad se controlará a través de los órganos y procedimientos previstos en la Constitución. 

2. Seguridad jurídica. Previsibilidad de las leyes. Las leyes de amnistía deben cumplir los requisitos cualitativos de cualquier ley que afecte a la responsabilidad penal: claridad, determinación, accesibilidad y previsibilidad. Incluso cuando las amnistías se adoptan mediante otro tipo de actos parlamentarios o mediante decisiones gubernamentales, es esencial que sus efectos se formulen con suficiente precisión y claridad para que sean previsibles. 

3. Legalidad. Procedimientos legislativos Las amnistías generalmente están motivadas por razones de reconciliación social y política: estos objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes, a fin de no frustrar dicho propósito. El procedimiento de adopción de medidas de amnistía debe inspirarse en la inclusividad, la participación, los plazos adecuados y los debates públicos. En particular, consultas significativas, junto con un calendario adecuado, deberían ayudar a los órganos electos a evaluar la proporcionalidad de la amnistía prevista. Por lo tanto, los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para la adopción de leyes de amnistía, dadas las consecuencias de largo alcance y la naturaleza a menudo controvertida de tales leyes. 

4. Igualdad ante la ley.  Por definición, las amnistías conceden beneficios jurídicos especiales a un determinado grupo de personas que reúnen los requisitos establecidos por la ley, introduciendo así una diferencia de trato respecto de personas que, habiendo cometido los mismos actos pero en diferentes contextos, por diferentes razones o en diferentes momentos, no se benefician de la amnistía y, por tanto, siguen siendo objeto de procedimientos y sanciones penales. Para evitar la arbitrariedad, debe haber coherencia en la determinación de los actos cubiertos por la amnistía, que deben estar relacionados por un vínculo intrínseco. Como las amnistías son medidas impersonales que se aplican a todas las personas o a ciertas clases de personas, los criterios no deben diseñarse para cubrir a individuos específicos. 

Las amnistías deben perseguir un objetivo legítimo en interés de la comunidad; cuanto más radicales sean las amnistías, más legítimo debería ser el objetivo. La unidad nacional y la reconciliación social y política son objetivos legítimos de las amnistías. En opinión de la Comisión, la proporcionalidad requiere que, en cada caso concreto, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para lograr en última instancia la unidad y la reconciliación. Los órganos electos disponen de un margen de apreciación para juzgar si la amnistía es una herramienta eficaz y qué caminos realistas, incluidos los indultos individuales y las enmiendas de la legislación penal, pueden seguirse para lograr los objetivos legítimos. En opinión de la Comisión, esta decisión debería tomarse por una mayoría cualificada suficientemente amplia. 

5. Las amnistías tienen por efecto anular o impedir decisiones y procedimientos judiciales. Para ser coherente con el principio de separación de poderes, se debe confiar al poder judicial la decisión de si personas específicas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía. 

A esos requisitos, la Comisión de Venecia añade las siguientes recomendaciones:  

1. Restringir y definir de manera más precisa el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía, de modo que los efectos de la ley sean más previsibles.  

2. Garantizar que se establezca una relación causal más estrecha entre “las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias” y los actos de malversación y corrupción. Un un vínculo causal más estrecho debería ser el principio rector para la interpretación y aplicación de la amnistía.  

3. En materia de terrorismo, garantizar que, en la interpretación de las exclusiones, el principio rector sea que las amnistías sólo son compatibles con las normas internacionales si las violaciones graves de los derechos humanos quedan excluidas de su ámbito de aplicación.  

La Comisión anima a todas las autoridades y fuerzas políticas españolas a que se tomen el tiempo necesario para entablar un diálogo significativo

Finalmente, la Comisión de Venecia observa dos cosas: 

1. Que el proyecto de ley de amnistía se presentó en forma de propuesta legislativa, es decir, un procedimiento con consulta limitada al público, a las partes interesadas y a otras instituciones estatales, y siguió un procedimiento de urgencia. 

2. Que el proyecto de ley de amnistía ha profundizado una división honda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y en la sociedad de España. 

La Comisión anima a todas las autoridades y fuerzas políticas españolas a que se tomen el tiempo necesario para entablar un diálogo significativo, en un espíritu de cooperación leal entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política, y a considerar la posibilidad de explorar procedimientos de justicia restaurativa.  

Alguna conclusión obtendremos del informe de la Comisión de Venecia, se decía al inicio de estas líneas. La respuesta: la Ley no aprueba el test democrático. 

Y a quien pregunte sobre la resolución del TJUE -conviene decir que el presidente, Koen Lenaerts, es doctor honoris causa por la muy constitucionalista Universitat Autònoma de Barcelona-, le respondo con unas palabras del magistrado Manuel García-Castellón: “La Gran Sala ha resuelto que el Derecho europeo no impide amnistiar esos hechos si la Audiencia Nacional entiende que la ley los cubre”. Es decir, todo o nada, o nada o todo. El Tribunal de los Hernanos Marx. Genio y figura, la Unión Europea.