La baja calidad institucional de España pone en riesgo la recuperación

El extenso informe de Funcas alerta de que los déficits institucionales suponen una amenaza para el correcto uso de los 140.000 millones de fondos europeos

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez comparece tras participar en la reunión telemática del Consejo Europeo extraordinario, hoy en el Palacio de la Moncloa. EFE/ Emilio Naranjo

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez comparece tras participar en la reunión telemática del Consejo Europeo extraordinario, hoy en el Palacio de la Moncloa. EFE/ Emilio Naranjo

La calidad de las instituciones de gobierno y el control de la corrupción son piezas fundamentales para el desarrollo democrático de los países pero también para su progreso económico, tanto más cuanto más avanzadas son sus economías.

En un contexto como el actual de crisis económica derivada de la pandemia se antoja necesario una mejora de la calidad institucional en España, ya que padece “insuficiencias en la infraestructura institucional vigente” que lastran la evolución de la economía.

Esta es una de las conclusiones que denuncia la Fundación de las Cajas de Ahorros (Funcas), cuyo patronato preside Isidro Fainé, en el número 168 de Papeles de Economía Española, La calidad de las instituciones y la economía española, revista editada por la fundación.

En el aspecto económico, el estudio no obvia que estamos ante una dura crisis económica provocada por la pandemia de coronavirus y que salir de la misma es ahora prioritario. Pero ello depende también de la calidad de las instituciones, y Funcas la sitúa como un lastre

“La puesta en marcha por parte de la Comisión Europea del llamado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia obligará a gestionar procesos de inversión altamente innovadores y sofisticados, usando enormes volúmenes de fondos en un tiempo limitado”, recoge. 

La fundación es muy clara respecto a sus dudas de que se puedan aprovechar los fondos europeos como es debido: “Surge la inquietante pregunta de si la deficiente calidad de los equilibrios institucionales será en los años próximos un vehículo para el desaprovechamiento de una oportunidad histórica”. 

Pedro Sánchez y Nadia Calviño, vicepresidenta económica, conversan en el Congreso de los Diputados. El Gobierno solo ejecutó hasta julio el 39% de los fondos estructurales europeos. /EFE/ Ballesteros
Pedro Sánchez y Nadia Calviño, vicepresidenta económica, conversan en el Congreso de los Diputados. El Gobierno solo ejecutó hasta julio el 39% de los fondos estructurales europeos. /EFE/ Ballesteros

Asegura este trabajo de numerosos economistas que para salir de la crisis, el papel primordial lo tienen los Estados, encargados de mover cientos de miles de millones, “con una gran capacidad para cambiar las dinámicas profundas de la economía” y en muy poco tiempo. 

En este aspecto, los augurios para el país que preside Pedro Sánchez no podrían ser peores: “En el caso de España, la experiencia acumulada sugiere una falta de preparación para gestionar adecuadamente esos fondos”.  

El estudio recoje un manifiesto de economistas como López Casasnovas de 2020 en el que afirmaba que “tenemos un sector público más preparado para seguir pautas establecidas que para manejar entornos de cambio y disrupción tecnológica que obligan a gestionar innovación, y que requieren que esta innovación se haga de forma transparente y abierta al escrutinio social”. 

“La experiencia sugiere una falta de preparación de España para gestionar adecuadamente los fondos europeos”

Funcas

Todo un ataque al funcionamiento de las instituciones españolas que Funcas remata de forma demoledora: “La ausencia de unas adecuadas «capacidades del Estado» puede ser en este caso un factor letal de retraso frente al cambio que viene en la economía Internacional”. 

Por último, también se hace eco de las dificultades políticas para la llegada de los fondos. Estos están vinculados a una serie de reformas, pero en lugar de acometerlas, PSOE y Unidas Podemos trabajan en una contrarreforma laboral, mientras que  Bruselas “exige avanzar en la reforma del 2012 –justo la que quieren derogar– para acceder a los fondos del Next Generation UE”. 

Hay precedentes de grandes volúmenes de ayudas europeas que no han sido usados convenientemente. El estudio recoge que en 2019, España se encontraba entre los estados del continente que seleccionaban, certificaban y ejecutaban los fondos con mayor retraso. Concretamente, el quinto peor de la UE, con 130 días entre la última oferta y la resolución del contrato. 

España, muy alejada de los países más avanzados

El ensayo de Funcas señala que los estudios comparativos muestran que el elenco de instituciones en España ocupa una posición intermedia entre los países desarrollados pero “muy alejada” de la que ocupan los países más avanzados.

En algunos ámbitos concretos, como el sistema judicial, la calidad regulatoria y las inercias burocráticas, la situación es mucho más desfavorable, puesto que en estos importantes aspectos la idea de fallo institucional destaca con fuerza, al ocupar España posiciones muy rezagadas en Europa y en el conjunto mundial.

A grandes rasgos, los mayores déficits institucionales se manifiestan en materia de justicia, rendición de cuentas, coordinación del Gobierno multinivel y gobernanza de las administraciones, según Funcas. Es decir, que apunta directamente a Pedro Sánchez y su Ejecutivo.

La estructura política, el origen del déficit institucional

Los problemas de déficit institucional arrancan de la estructura política, según los autores del documento del think tank: las “anomalías” residen en el funcionamiento ordinario del sistema político, algunas de las cuales emanan a su vez las “grietas visibles en las instituciones económicas”.

Entre los factores que representan “altos costes de transacción” cita la “regulación defectuosa y en exceso prolija“, la –fragmentación del mercado entre territorios, las cargas burocráticas y la ineficiencia y falta de independencia del sistema judicial.

Ante este contexto, apunta que la nueva situación originada por la doble crisis sanitaria y económica introduce la “ineludible obligación de realizar una nueva mirada”, ya que algunos fallos institucionales se han hecho “particularmente visibles”, sobre todo en lo relacionado con las “capacidades del Estado”.

Isidro Fainé y José María Álvarez-Pallete, presidentes de Criteria y de Telefónica. EFE

Según Funcas, se mostraron “muy limitadas” en distintos momentos y en relación con asuntos de la máxima importancia para la ciudadanía, como la gestión de las compras centralizadas de material básico, como los respiradores, hasta la puesta en marcha de sistemas nuevos como el ingreso mínimo vital o los ERTE.

A lo largo de 2020 las administraciones mostraron sus grandes limitaciones para hacer frente bajo presión a situaciones nuevas“, denuncia el ‘think tank’, que ve “particularmente alarmantes” esos fallos en una situación en la que los Estados tienen un papel más activo en la economía, respecto a la dinamización de la transición digital y medioambiental.

Los principales fallos institucionales

Entre la extensa lista de fallos institucionales se refiere a la distribución competencial, la distribución del poder fiscal, las relaciones de cooperación entre niveles de gobierno y los mecanismos de resolución de conflictos. También apunta que la estructura del poder territorial es confusa, en ocasiones “ininteligible para la ciudadanía y dificulta además la rendición de cuentas”.

Entre las debilidades específicas que los autores examinan destacan el insuficiente grado de claridad en el poder asignado a cada nivel de gobierno; la inestabilidad permanente del marco competencial, dado su carácter abierto o la asimetría entre los regímenes de financiación.

Se suman la “pobre” articulación de las reglas fiscales; la persistencia de una “restricción presupuestaria blanda” que induce un problema de riesgo moral; la insuficiencia de los mecanismos de articulación de una gobernanza común –o de una simple interlocución fluida– en el conjunto de los niveles de gobierno; o el excesivo recurso a la judicialización para resolver controversias entre esos niveles.

Justicia: lentitud y falta de independencia 

Dentro del marco institucional, la estructura más relevante sería esta última, la justicia, señala Funcas, sobre la que alerta de los problemas de falta de independencia en general en todos los países, con una caída de la percepción de independenciadel 4,6% entre 2009 y 2020.

También alerta sobre los problemas de lentitud y congestión de la justicia y cita como “puntos débiles” que no parecen lograrse mejoras de eficiencia y las diferencias importantes a nivel local.  

Asimismo, resalta su relevancia a nivel económico. En el caso de la jurisdicción civil, en 2019 hubo alrededor de 2,4 casos no resueltos por cada caso resuelto en el sistema judicial español. Ese resultado es peor que la media para el período que comenzó en 2008 (2,2).  

De hecho, en 2019 se necesitaban 285 días aproximadamente para resolver un proceso contencioso civil frente a la media del período mencionado de 261 días.  En cuanto a los mercados inmobiliarios, un aumento de 1 punto en la tasa de congestión judicial en las ejecuciones civiles aumentaría el peso de la propiedad en alrededor de 0,14-0,16 puntos porcentuales. Así, Madrid perdería alrededor de 3.400 viviendas en alquiler y Barcelona perdería 3.100 viviendas.  

En cuanto al emprendimiento, si la provincia española con peor eficacia judicial mejorara hasta alcanzar el rendimiento de la mejor, el aumento relativo de la tasa de entrada de emprendedores oscilaría entre el 5% y el 7%. También, si se redujera en 10 puntos porcentuales en la tasa de congestión (en la fase declarativa) podría observarse un incremento medio de la tasa de inversión empresarial de 0,1 puntos porcentuales.  

Corrupción y rendición de cuentas

Sobre otro de los mayores déficits institucionales en España, la rendición de cuentas, señala que la presencia de un problema significativo de corrupción guarda relación, desde luego, con la insuficiencia de los mecanismos de transparencia de las administraciones, la evaluación independiente y la rendición de cuentas.

Esto tiene un efecto perverso sobre la confianza de los actores económicos, levantándose como un obstáculo para la formación de capital social, y en último término, para el crecimiento económico en el largo plazo“, avisa.

A su juicio, consolidar una cultura de gestión profesionalizada y de rendición de cuentas en el sector público, además de hacer más eficaz la acción de las administraciones, acabaría teniendo un impacto favorable sobre los modos y códigos de conducta en el sector privado.

La mejora de la calidad institucional elevaría 1,2 puntos el PIB al año 

En el ensayo, Funcas recoge un estudio que apunta a que la mejora de la calidad institucional podría aumentar alrededor de un 20% el PIB per cápita a largo plazo, con una perspectiva de 15 años, lo que supondría un 1,2% de incremento anual), si bien los márgenes para ese impacto son muy dilatados (pues hablan de una horquilla entre el 10,7% y el 30,4%. 

En cualquier caso, a lo largo del informe alude a la repercusión de la calidad de las instituciones para la productividad y para la economía. Sobre la primera señala que ha crecido “poco” en las últimas décadas y hay una alta correlación entre el tamaño y la productividad y la densidad de las empresas, si bien en España el 99% son pymes. 

Y es que en España la calidad de la gestión (el diseño y funcionamiento del modelo organizativo) es “mayoritariamente deficiente” y esos déficits hacen que se adopten en menor grado las nuevas tecnologías y afectan a la productividad.

A su vez, una menor profesionalización y formación de los directivos, menores incentivos para las mejoras en la gestión y trabas a la puesta en marcha de reformas explican el atraso en capital organizativo.  

Cercanía a poderes públicos y la mala calidad de la producción normativa

A este respecto, apunta que tanto los incentivos como las trabas están influidos por factores institucionales y denuncia que “la cercanía a los poderes públicos para ser favorecidos en regulaciones y en distintos aspectos de la gestión pública prevalece a veces sobre otras consideraciones”.  

A ello se suma que la cartelización de algunos mercados y los abusos de la empresa dominante en otros restan incentivos a las mejoras en gestión. “El valor del capital organizativo, la ganancia esperada por mejorarlo, disminuye en un entorno clientelar y también en un entorno poco competitivo”, enfatiza. 

A nivel económico, también alerta de que la mala alidad de la producción normativa y la ineficacia de la justicia contribuyen a la inseguridad jurídica que reduce todo tipo de inversión, incluida la organizativa, especialmente incide en que “la frecuente violación del principio de la legalidad en la gestión tributaria constituye otra fuente de inseguridad jurídica”. 

A ello se suma que las cargas que impone la burocracia de la Administración, la normativa laboral y las restricciones financieras suponen trabas a las mejoras en la gestión.

Por todo ello, defiende que una Justicia más eficaz y un mayor esmero en la producción normativa, así como el respeto al principio de legalidad en la gestión tributaria, elevarían la seguridad jurídica. El marco legal mejoraría también con la revisión de regulaciones que condicionan el funcionamiento de algunos sectores. 

Las cargas administrativas 

Otro de los apartados recala en el perjuicio de las cargas administrativas, al subrayar que unas administraciones públicas que resultan “tan pesadas” para la actividad empresarial, suponen un “lastre” para la puesta en práctica de planes de innovación organizativa, hasta el punto de que pueden llegar a frustrarlos.  

Los efectos de estas cargas sobre la gestión empresarial y sobre sus posibilidades de mejora se ven agravados cuando las cargas no son homogéneas en todo el Estado, añade, siendo mayor el impacto para las empresas pequeñas y nuevas. 

En los indicadores de regulaciones en los mercados de los productos de la OCDE (PMR Indicators) la economía española, pese a mostrar desde 1998 mejoras en varios aspectos, aún sigue entre los países de cola en muchos otros.

Por ejemplo, en las cargas administrativas para las corporaciones sigue ocupando el último lugar, solo superada por Grecia, y lo mismo ocurre en las cargas administrativas para las empresas de un único propietario, que solo en Luxemburgo, Portugal y Grecia son mayores que en España.  

La CNMC: redujo la efectividad de la política de competencia

El caso de las reformas en las instituciones que tienen encomendada la tarea de aplicar la política de competencia muestra que no siempre las reformas consiguen el resultado esperable: la mejora efectiva en la aplicación de la política de competencia. 

Y lo que es peor, en el caso concreto de la creación de la CNMC en España en 2013, subraya que fue una “verdadera contrarreforma” porque “consiguió reducir la efectividad de la política de competencia de la anterior institución de defensa de la competencia (CNC)”. 

Alude incluso a un libro en el que se señala que en la actualidad las multas por infracciones de la competencia se podrían considerar contrarias a derecho por infraproporcionales respecto del beneficio ilícito y del daño social generado, además de poco o nada disuasorias.